21|混合所有制：国有企业改革到底路在何方？

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====== 21|混合所有制：国有企业改革到底路在何方？ ======

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从这讲开始，我们要看公司治理的三个具体场景，分别是国有企业、家族企业和股份高度分散的上市公司。首先要看的，就是中国的国有企业，一方面必须承认它是中国经济的定海神针，而且还承担着国计民生的重大职责，但另外一方面，国有企业一直以来，都存在着效率不高，投资回报率偏低，整体上显得活力不足这样一些问题。

国企这四十年的改革，可以称得上是波澜壮阔，但直到今天还有很多难解的悖论。比如我问你，如果你是个国企领导人，你觉得要不要限制你的薪酬，如果限制，你工作起来可能会没动力，但是如果不限制，你的薪酬太高又会被认为不公平，引发社会和员工的不满。再比如，作为职业经理人你知道只有裁员才能渡过公司的难关，但是作为国有企业的领导，你还需要承担稳定就业的责任，不能随便裁员，你该怎么办？你看，国有企业的治理还真是挺难的，国有企业领导人也真是不容易。


国企改革面临的问题虽然多，但在我看来，最核心的问题，其实都跟我们这门公司治理课有关。这一讲，我们就来看看，围绕国有企业治理的两场辩论，以及在实践上我们国家是怎么做的。

===== 产权改革 =====

我们先看第一场辩论，辩题是，国有企业要不要进行产权改革。公司治理先要解决委托代理问题，但是你会发现，国有企业的委托方是谁都不是很清楚。说是国有企业属于人民，但人民太抽象了，谁来管事儿呢？换句话说，国有企业最大的问题是没有清晰的责任人，所以必须推进产权改革，明确这个责任人。1993年，我们国家就已经明确提出国有企业改革要做到“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”，把产权改革放在了第一位。

产权改革的主要做法就是在国有企业的股权结构中引入非国有资本，也就是我们今天所说的混合所有制改革，简称混改。混改其实就是引入能够承担风险、承担资产损失责任的人格化产权主体，比如引入民营资本，或者让管理者和员工持股。像联想、格力、TCL都是当年从国有股权变成混合所有制成功的例子。

在2003年左右，中小国有企业混改采用最广泛的是经理层收购的方法，英文叫MBO（Management Buyout），就是管理层利用杠杆融资收购本公司，这样经营者就变成了公司的所有者。这也也引发了经济学界一场罕见的激烈辩论，正方观点认为这种做法缩短了委托代理链条，保证经营者的动力。看起来是不错的做法，但出了很大的问题。什么问题呢？就是很多企业在MBO的过程中，出现了定价过程不透明、价格过低，本来是被政府任命的管理者借助杠杆，通过很少的钱就把国有企业变成自己家的了，变成了一场没有底线的财富游戏，这引起了社会极大的不满。所以反方观点就认为必须停止产权改革，因为这造成了国有资产的严重流失现象。


国有资产流失，这可是个大帽子，这个帽子扣下来谁也受不了，所以当时中央政府出于稳妥的考虑叫停了MBO。不过最近这些年，国有企业混改的力度其实是更大了，目前这一轮混改，我们国家借鉴了十几年前的教训，对于产权交易的过程严格把关，高度透明，避免出现国有资产流失的现象。从2018年的数据看，央企的混改户数占比已经高达70%，从政府的态度来看，混改的力度应该还会越来越大。除了明晰产权，混改还可以盘活存量资产，减轻财政压力，解决亏损和富余人员这样一些历史遗留问题，所以地方政府是非常积极的。


===== 政企要不要分离？ =====

那这么说，是不是国企通过混改就可以解决效率低下、活力不足这个问题了呢？现实并非如此。这就带来了关于国企治理的第二个辩题，那就是国有企业是不是要做到政企分开。

混改重要的不是混，而是改，混是工具，改才是目的。政企不分才是国有企业的问题根源，这其实也好理解，就算混改了，但是政府还是像以前一样，对经营管理干预过多，那企业领导就还是围着政府转，看官场而不看市场。政企不分还容易导致经理人的经营动力不足，以高管薪酬为例，政府对于国有企业负责人有严格的限薪制度，比如从2015年起，国家规定中央企业负责人的总收入，不能超过在职员工平均工资的7到8倍，这个收入其实是没办法和市场化企业竞争的，同时这种一刀切的做法也没有考虑不同企业的现实情况，束缚了国有企业领导的积极性。再比如，这一讲最早说的，公司需要裁员渡过难关，但是政府不让裁员，公司没有办法按照经济规律来行动，怎么可能搞好公司呢？所以必须政企分开。

听起来是很有道理的，对吗？但另外一种观点，我认为也值得你思考，那就是政企不可能，也没有必要分开。

  * 第一个原因是，政府本来就是国有产权的代表，行使管理职能天经地义，在发达国家也一样。比如在2008年国际金融危机爆发以后，为了平息日益沸腾的民怨，美国国有企业董事会成员的薪酬由国会通过的国有企业专项法案规定，这些高管基本执行联邦公务员薪酬制度，也是限薪的，通常也就是10万—30万美元。
  * 第二个原因是，国有企业从基因上看就应该承担社会责任，它的目标从来就是多元化的，比如在抢险救灾的时候，铁路总公司就应该承担起运送战略物资的责任，不能盯着利润和收入。
  * 第三个原因是，从现代治理结构的角度，股东大会、董事会本来就会参与到公司的经营管理中，很多重大决策经理层都不能自己拿主意，所以政府作为股东的代言人参与到管理中，也不应该是个问题。

你看，是不是也有道理。其实，这些辩论的背后，是两个学派之间的较量，一派就是西方主流经济学派，强调市场化解决一切，一派就是政治经济学派，强调公有制不可动摇。两派吵了四十多年，连国有企业应该什么样，为什么要有国有企业这些基本问题都没有建立共识。这里面根本的原因是中国的国有企业太独特了，一方面直到现在，我们的国企资产总额还是超过30万亿，在全世界也找不到这么大体量的国企规模了，另一方面，我们的国企有很强的政治属性，是在社会主义体制下的市场经济，这其实就意味着完全遵循西方主流经济学派或者政治经济学派都不可能解决中国的现实问题，学谁都不合适，我们必须得走出一条自己的道路，是前人没有走过的路，这其实就非常艰难。

在可行的框架下，我提两个改革的方向，你可以关注。第一是国有企业治理其实涉及两个方面，一个方面是带着政府色彩的行政治理，一个方面是现代公司治理，目前我们国家对政企分开的认识越来越清楚了，具体做法就是不让政府和企业真的完全分开，而是明确行政治理和公司治理的行为边界，不要随便跨界干预。就在2019年的4月，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》，正式宣告了国资监管机构由“管企业”向“管资本”的身份转变，这次方案的提出，值得你关注的一点，就是它把政府和企业之间从行政关系变成股权关系，政府以后只抓三项权力：国有资本的战略投资权、人事任免权和收益分红权，经营权放给企业，而且还出台了具体的授权放权清单。

第二个你可以关注的是，国有企业一直在做分层分类的管理，比如目前把国有企业分为公益类和商业类，按照不同的类别会有不同的管理办法，完全竞争的商业类企业追求利润，就按照市场规则来做，但是公益类的企业，比如像公交、地铁、电网这些公司需要承担公共责任，还是会加强国家管控的力度，这样的企业就不要把它们当成纯粹的公司，也不要用公司的标准来要求它们。换句话说，不同的公司政企分开的程度就不同。不过目前国有企业分层分类的工作比较粗糙，需要再细化，然后明确具体哪类企业可以做到什么程度的改变，国企改革才可能有更清晰的路线图。

我来复盘一下。这一讲我们介绍的是围绕国有企业的两场辩论，以及相关的实践：
  * 第一场的辩题是，产权改革是不是必要的？政府的态度还是大力推进混合所有制改革的。
  * 第二场辩论是关于国有企业是不是要做到政企分开？政府的态度是不用完全分开，但是行政治理和公司治理的边界要清楚，同时要做好分层分类的改革。

最后，我想带着大家重温当年朱镕基总理的一段话，体会一下国有企业改革的艰难：不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。

===== 思考题 =====

其实要通过一讲介绍清楚国企改革并不现实，这是一个太过复杂的问题，到今天仍然在探索中，背后还有着中国非常独特的国情。课后请你思考一下，你认为国有企业改革难点主要在哪儿呢？你对目前的国企改革有什么建议吗？特别是在国企工作、正在经历混改的同学，我们很想听听你的见解。
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